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L'ALIÉNABILITÉ DES BIENS DU DOMAINE PRIVÉ DES COMMUNES

06/05/2015

Une commune peut-elle vendre des biens lui appartenant comme bon lui semble ?

Cette question, régulièrement posée, est relativement bien encadrée.

Les biens appartenant aux communes sont classés en deux catégories. Certains appartiennent au domaine public, d'autres au domaine privé.

Cette classification est déterminante en matière de jouissance et de libre disposition du bien par la commune.


I - Les principes :

  1. Inaliénabilité des biens relevant du domaine public

    Il résulte de l'article L.3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) :

    « Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. »

    Ce principe impose de déterminer avec précision ce qui relève du domaine public.

    L'article L.2111-1 du CG3P dispose, sur ce point, que « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. »

    Ainsi, un bien affecté à l'usage du public, aménagé pour un service public ou constituant un accessoire indispensable à l'utilisation de ce bien (article L.2111-2 du CG3P) ne peut être vendu.

    Ce principe peut toutefois être contourné si le bien fait préalablement l'objet d'un déclassement, lequel ne peut se faire qu'à certaines conditions.

    L'article L.2141-1 du CG3P dispose :

    « Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. (...) »

    La condition première est donc que le bien ne soit plus affecté à un service public ou à l'usage du public.

    « L'acte administratif » constant le déclassement émane de la commune propriétaire du bien et se formalise par une délibération du Conseil Municipal, laquelle intervient à l'issue d'une procédure nécessitant dans certains cas une enquête publique.

    Lorsque la décision de déclassement intervient, le bien relevant initialement du domaine public passe dans le domaine privé de la commune. Il devient alors aliénable.

     

  2. L'aliénabilité des biens du domaine privé

    L'article L.2211-1 du CG3P définit le domaine privé des collectivités publiques par opposition au domaine public :

    « Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier.

    Il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public. »

    L'article L.3211-14 du même code dispose que :

    « Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales. »

     Les biens relevant du domaine privé peuvent ainsi parfaitement être cédés.

    Il convient toutefois de préciser que, bien entendu, une commune ne peut vendre un bien que si elle en a non seulement la propriété, mais également la jouissance.

    Une commune ne peut par exemple vendre un bien mis à disposition d'une autre collectivité, telle par exemple qu'un EPCI.

     

    II - Les conditions de la cession

    L'article L.2241-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que :

    « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s'il s'agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19.

    Le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d'une commune de plus de 2 000 habitants par celle-ci, ou par une personne publique ou privée agissant dans le cadre d'une convention avec cette commune, donne lieu chaque année à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif de la commune.

    Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vue de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. »

    Ladite autorité compétente de l'Etat est le Directeur Départemental des Finances publiques (article R.2241-2 du CGCT), sous l'autorité duquel se place le service des domaines.

    L'avis du service des domaines

    Concrètement, avant de délibérer et ainsi de valider le principe et les conditions de cession d'un bien appartenant au domaine privé de la commune, celle-ci doit obligatoirement, si elle compte plus de 2 000 habitants, saisir pour avis le service des domaines.

    Ce dernier est appelé à émettre un avis sur la valeur vénale du bien dont la vente est envisagée.

    Afin de permettre aux services des domaines de rendre cet avis dans des conditions optimales, le bien en cause doit faire l'objet d'une désignation précise (nature, lieu de situation, superficie du terrain, description des constructions éventuelles, plan de situation, conditions de la vente envisagée...).

    Le service des domaines dispose d'un délai d'un mois, à compter de la réception de la demande d'avis et du dossier complet, pour se prononcer.

    À défaut de réponse dans ce délai, le conseil municipal peut néanmoins valablement délibérer aux conditions financières qu'il souhaite.

    En outre, s'agissant d'un avis obligatoire, mais non « conforme », la commune n'est pas obligée de le suivre.

    Sur le plan formel, la délibération du conseil municipal doit viser cet avis.

    Le prix de vente

    Quelle que soit la teneur de l'avis rendu, la commune peut donc céder le bien à un prix différent de celui donné par le service des domaines.

    Toutefois, une collectivité doit par principe acquérir ou vendre un bien à sa valeur, ce qui lui interdit normalement de vendre un bien à un prix inférieur à sa valeur vénale.

    Le conseil d'État estime toutefois qu'il est loisible pour une collectivité territoriale de vendre un bien à un prix inférieur à sa valeur dès lors que cela est motivé par l'intérêt général (CE, 2 nov 1997, n°169473, Commune de Fougerolles).

    Concrètement une commune peut vendre moins cher, à condition qu'elle en retire quelque chose pour le bien commun de la collectivité.

    Cette exception n'est néanmoins possible que lorsqu'il s'agit de cession à des personnes ne poursuivant pas un but lucratif.

    En effet si une commune décidait de vendre un bien immobilier à une entreprise privée poursuivant par nature un but lucratif, cela pourrait être qualifié d'aides publiques, au sens de l'article L.1511-3 du CGCT.

    Le choix de l'acquéreur

    Une commune est en principe libre de choisir l'acquéreur du bien. La vente peut se faire de gré à gré, sans qu'il soit nécessaire de recourir à une procédure d'adjudication.

    La collectivité doit toutefois être vigilante et ce, à double titre.

    D'une part, la vente ne doit pas intervenir au bénéfice d'un élu, ou même d'un agent public dans certains cas, sous peine de tomber sous le coup de la qualification pénale de prise illégale d'intérêt (article 432-12 du code pénal).

    D'autre part, l'acquéreur ne doit pas être astreint par la commune à la réalisation d'équipements qui reviendraient ensuite à celle-ci, seraient affectés à un service public ou serviraient plus généralement à une mission d'intérêt général.

    Dans un tel cas de figure, le contrat ne serait pas un simple contrat de vente, mais un contrat répondant en partie à un besoin de la collectivité.

    Un tel contrat risquerait alors d'être requalifié de marché de public si la collectivité exerce au surplus la maitrise d'ouvrage, ce qui impliquerait une obligation de publicité et de mise en concurrence.

    En d'autres termes, il est préférable que l'objet du contrat soit réellement la cession d'un bien du domaine privé, à l'exclusion de tout autre objectif.

    Une délibération motivée

    L'obligation de motivation impose l'exposé des motifs de fait et des règles de droit fondant la décision.

    La délibération du conseil municipal doit par conséquent viser les textes susvisés, l'avis du service des domaines, et contenir une motivation en fait.

    Concrètement, lorsqu'il s'agit de vendre un bien du domaine privé, la motivation en fait consiste à exposer les caractéristiques essentielles du bien cédé et les conditions de la vente.

    La commune peut également exposer en quoi il est intéressant pour elle de vendre ce bien, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un but purement lucratif.

     

    En résumé : Une commune peut librement vendre des biens relevant de son domaine privé, mais dans le respect de la procédure déterminée par le code général des collectivités territoriales, et sous réserve que cela ne s'inscrive pas dans une procédure de marché public.

     

 

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