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RECOURS ABUSIF ET PERMIS DE CONSTRUIRE

06/11/2018
6 novembre 2018

Jusqu’en 2013, les bénéficiaires de permis de construire n’avaient pas de réelles possibilités d’invoquer, devant les juridictions administratives, le caractère abusif des recours, généralement introduits par leurs voisins, contre leur permis.

L’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 a donc introduit dans le Code de l’urbanisme un nouvel article L.600-7, lequel dispose que :

« lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être représentée pour la première fois en appel.

Lorsqu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement est l'auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes ».


Jusqu’en 2013, les bénéficiaires de permis de construire n’avaient pas de réelles possibilités d’invoquer, devant les juridictions administratives, le caractère abusif des recours, généralement introduits par leurs voisins, contre leur permis.

L’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 a donc introduit dans le Code de l’urbanisme un nouvel article L.600-7, lequel dispose que :

« lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être représentée pour la première fois en appel.

Lorsqu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement est l'auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes ».

 

Le succès de l'action indemnitaire est donc subordonné à deux conditions :

  • L'une tenant à l'auteur du recours : celui-ci doit avoir engagé ce recours « dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant ».
  • L'autre au bénéficiaire du permis : le recours doit « causer un préjudice excessif au bénéficiaire du permis ».

 

Concernant la première condition : recours engagé dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant.

Une synthèse exhaustive des critères retenus par le juge pour caractériser la première condition n’est pas aisée ; quelques constantes peuvent toutefois être dégagées.

Ainsi, on peut légitimement penser que l’absence d’intérêt à agir du requérant ou la mise en œuvre du recours dans le seul objectif de nuire au pétitionnaire permet de caractériser cette première condition.

Le juge administratif a ainsi qualifié de  manœuvres dilatoires le fait pour le requérant d’avoir tenté, par l’acquisition d’un appartement à proximité du projet, de se constituer artificiellement un intérêt à agir (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02161).

En d’autres termes, la véritable qualité de voisin proche est essentielle.

La juridiction administrative a surtout apporté une définition négative de cette première condition.

Ainsi, ne permettent pas de regarder le recours comme ayant excédé la défense des intérêts légitimes les situations suivantes :

  • L’intervention d’un mémoire qui nécessite un report d’audience devant le tribunal ;
  • Un nombre important de moyens juridiques ou encore leur caractère mal fondé, voire inopérant (CAA Lyon, 18 janvier 2018, n°16LY00172) ;
  • L’introduction d’un appel contre un jugement ayant rejeté la demande d’annulation de l’autorisation (CAA Versailles, 6e, 15-12-2016, n° 14VE03367) .

Par ailleurs, on observe que le fait pour le requérant d’avoir obtenu satisfaction, même partiellement, en première instance, voire en appel, fait obstacle à une condamnation à des dommages et intérêts (v. CAA Lyon, 3 juillet 2018, n°16LY03850).

 

On aurait pu penser que l’appréciation de la notion  « d’intérêts légitimes du requérant » aurait été apréhendée au regard de la notion d’intérêt à agir de celui-ci, mais tel n’est finalement pas vraiment le cas.

Pour rappel, l’intérêt à agir du requérant est reconnu, et par suite sa requête jugée recevable, lorsque celui-ci établit que la construction, l'aménagement ou les travaux envisagés par le pétitionnaire « sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation » (article L.600-1-2 du Code de l’urbanisme).

L’analyse de la jurisprudence laisse penser que dès lors que l’intérêt pour agir du requérant est établi, cette circonstance entraîne à elle seule et de manière automatique le rejet des conclusions reconventionnelles en dommages et intérêts (v. CAA Paris, 16 juin 2016, n°13PA04513 ou encore CAA Versailles, 19 janvier 2017, n°16VE00304).

A contrario, le défaut d’intérêt pour agir ne signifie pas pour autant que le recours a été exercé dans des conditions excédant les intérêts légitimes du requérant.

Ainsi, dans un arrêt récent, la Cour Administrative d’Appel de Nantes, après avoir pourtant constaté le défaut d’intérêt à agir des requérants, lesquels n’habitaient pas à proximité immédiate du projet et ne pouvaient subir aucun préjudice, a rejeté la demande de dommages et intérêts du pétitionnaire en se contentant de relever « qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que l’exercice par les requérants de leur droit au recours aurait été mis en œuvre dans des conditions excédant la défense de leurs intérêts légitimes » (CAA Nantes, 16 juillet 2018, n°16NT03619).

 

Concernant la deuxième condition : le recours doit causer un préjudice excessif au bénéficiaire du permis.

Malheureusement, la jurisprudence offre peu d’exemples permettant d’appréhender cette seconde condition.

En effet,  le juge estimant la plupart du temps que la première condition n’est pas remplie, il rejette la demande de dommages et intérêts sans examiner la seconde condition.

Une décision pour le moins sévère mérite toutefois d’être citée.

Alors que le pétitionnaire faisait valoir :

  • Un préjudice financier correspondant aux conséquences du retard pris dans la réalisation du projet ;
  • Un préjudice moral résultant de l’atteinte à l’image vis-à-vis de ses financeurs, client et partenaires,

le juge administratif a toutefois considéré que le pétitionnaire ne justifiait pas du caractère excessif de ses préjudices au regard de celui qu’aurait pu causer un recours exercé dans des conditions n’excédant pas la défense des intérêts légitimes d’un quelconque requérant (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02161).

C'est aussi l'absence de lien de causalité entre le recours et le préjudice invoqué qui est susceptible de faire obstacle au succès de la demande indemnitaire :

  • L’existence de plusieurs recours dirigés contre une même autorisation ne permettait pas de retenir un lien de causalité (CAA Marseille, 20 mars 2014, n° 13MA02236) ;
  • Le pétitionnaire n’ayant jamais été tenu de suspendre ses travaux dans l’attente de l’issue de l’instance engagée par ses voisins, les préjudices allégués étaient dépourvus de lien direct avec celle-ci (CAA Versailles, 15 décembre 2016, n°14VE03367).

D’une manière générale, on note une grande réticence des juges administratifs à condamner des requérants sur ce fondement.

Dans une décision du 18 janvier 2018, la Cour Administrative d’Appel de Lyon a d’ailleurs annulé un jugement rendu par le tribunal administratif de Lyon en date du 17 novembre 2015 qui était l’une d’rare et première condamnation en la matière (CAA Lyon, 18 janvier 2018, n°16LY00172).

 

En l’état, le recours abusif étant rarement reconnu par le juge administratif en matière de permis de construire sur le fondement de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme, la saisine du juge judiciaire peut constituer une alternative intéressante.

Le juge civil peut en effet être saisi d’une action en responsabilité fondée sur l'abus de droit du requérant (v. ancien 1382 devenu article 1240 du code civil).

L’indemnisation est classiquement conditionnée par l'existence d'un préjudice directement rattachable à une faute du requérant ayant fait dégénérer en abus de son droit d'agir en justice.

Cet abus de droit est caractérisé lorsque l’exercice d’une action en justice révèle de la part de son auteur une intention manifeste de nuire, une légèreté blâmable, une mauvaise foi caractérisée ou encore qu’il a procède d’une erreur grossière équivalente au dol.

A titre d’exemple, la faute est caractérisée lorsque le recours contre le permis de construire a été inspiré par la volonté de nuire au bénéficiaire (Cass. 3e civ., 5 juin 2012, n° 11-17.919).

 

Ainsi, actuellement, les actions pour recours abusif en matière d’urbanisme doivent être prioritairement engagées devant les juridictions civiles (TGI), si bien sûr un préjudice est identifiable et indemnisable.

Ce constat pourrait cependant être remis en cause avec l’adoption d’ici la fin de l’année 2018 du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit loi ELAN.

La loi ELAN prévoit en effet d’assouplir les conditions posées à l’article L.600-7 du Code de l’urbanisme en ce sens qu’il suffira désormais que le recours traduise un « comportement abusif » de la part du requérant pour qu’il puisse être condamné à réparer le préjudice causé ; le préjudice excessif ne sera quant à lui plus exigé.

Reste à savoir comment le juge administratif appliquera ces nouvelles dispositions !

 
Marie-Line BOURGES-BONNAT

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